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党的十六大指出，要在“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”这是中央按照科学发展观要求，统筹城乡经济社会发展，关注“三农”问题的重要举措，而解决失地农民的养老、医疗保障尤为重要。目前，我国失地农民已达4000多万，他们的生产生活问题已引起社会的广泛关注，本文就此进行一些探索。
一、建立失地农民养老保险制度的必要性和可行性
建立失地农民养老保险制度在当前我国经济社会发展条件下，显得尤为迫切。
首先，建立失地农民养老保险制度是建立社会主义和谐社会的需要。我国目前已建立起一套比较完备的城镇养老保险制度体系，而占全国人口2/3的农村人口却没有建立养老保险制度，其中失地农民失去了赖以生存的土地，其养老等社会保障制度的建设显得尤为重要，没有农民的养老保险制度建设，中国养老保险制度就难以完善，就达到不建立和谐社会的要求。
二是破解“三农”问题的战略需要。“三农”问题是中国现代化面临的最大难题，按照全面建设小康社会的要求，解决“三农”问题是全面实现小康社会的重中之重。目前，我国经济发展已进入工业反哺农业，城市支持农村发展的新阶段，农村税费改革、农民补贴政策都已全面启动，中央又宣布从2005年起减免农业税，这些都为解决失地农社会保障问题提供了有利条件。建立农村养老保险制度，特别是解决失地农民的养老保险，成为破解“三农”问题的重要政策选择。
三是城市化发展的客观要求。目前，我国正面临经济快速发展时期，经济快速发展带来城市化的快速发展，目前我国城市化水平为40%，未来20年，我国城市化将以每年一个点的速度增长，必然带动城市的扩张，在实现严格耕地保护制度、合理规划利用土地的前提下，城市近郊的农民土地纳入城市总体规划成为必然，这意味着一部分农民终将失去土地溶入城市，妥善解决失地农民的生产生活问题，为他们的就业、养老、医疗需求提供制度保障是实践“三个代表”的重要举措。
四是农村养老保险需求的迅速增长。由于计划生育政策实施，农村医疗条件改善，农村人口寿命延长。中国农村去年人口迅速增长和老龄化水平提高，1990~2000年，中国农村60岁及以上的老年人口从7284万人增加到8557万人，增长幅度17.48%，老年人口中有66%居住。[1]农村不仅是中国老年人口最高的地区，也是老龄化程度和老年人口抚养比最高，而失地农民的养老问题尤为突出。因此，研究农村老年人口养老特别是失地农民养老问题，为失地农民养老提供制度保障，是构建和谐社会，完善社会保障度的重要内容。
建立失地农民养老保险制度已具备基本条件。一是我国整体经济处于快速发展时期，2004年GDP已经达到13.65万亿元，财政收入达到2.63万亿元，进行国民收入再分配的能力和手段都已具备。农村经济日益发展，农民收入逐步提高，处于城市边缘区的失地农民城乡差别正在缩小，建立失地农民养老保险制度的物质基础已初步形成。
二是政府职能的转移。随着市场体制的建立，政府已逐渐淡出直接的经济建设领域，转而承担起社会保障等市场经济不可或缺的制度建设职能。“三农”问题已引起政府的高度重视，特别是解决失地农民的生活保障，国务院2004年下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），明确提出要“尽快提出建立被征地农民培训就业和社会保障制度的指导性意见”，为建立失地农民养老保险制度提供了政策保证。
三是现行农村养老保险经验的积累、各地解决失地农民养老保险的探索为制度建设提供了支撑。80年代中期以来，我国开始在农村开展养老保险试点，尽管这个制度还需不断完善，但已为农村养老保险制度的建立进行了有益探索。90年代以来各地进行了失地农民养老保险制度的尝试，这些都为全面建立失地农民的养老保险制度提供了宝贵的经验。
四是农民参保意愿很高。随着农村经济的发展、城市化的冲击，农民的传统养儿防老的观念已发生了很大变化，农民要求参加养老保险的意愿越来越强，据2003年在全国范围内开展的“劳动与社会保障”抽样调查显示，当前农民愿意依据自身经济条件参加现行农民社会养老保险制度的达到83%。对安徽桐城的调查也表明，农民养老防老的观念呈弱化趋势，而希望通过参加社会保险解决自己养老问题的意愿则不断增强，特别以产粮为主的地区农民愿意以粮食换保障参加养老保险的比例高达78.2%。这说明现行社会保障体系不可忽视农民的养老保险要求，建立失地农民养老保险具有一定的参保基础。
二、现行各地开展失地农民养老保险制度的探索和借鉴
九十年代以来，在工业化和城市化的双重推动下，城市开发用地快速增长，失去土地的农民数量也日益增多，为妥善安置失地农民的生产和生活，各地对安置失地农民进行了有益探索，形成了各具特殊的保障制度。目前，已有浙江、上海、北京、江苏、山东、河北、重庆、成都等省市相继出台了失地农民养老保险政策，全面开展了建立失地农民养老保险工作，其中具有代表性的有以下几种：
上海市的土地换保障安置模式。90年代前，上海市对征地劳动力的安置大致分为两种方式：征地吸劳和征地养老。征地吸劳，是指对年龄在45周岁以下的征地劳动力负责就业安置；征地养老则是将女性45周岁、男性55周岁以上的征地劳动力纳入养老范围，每月给予一定的养老补贴。近年来上海市根据就业市场的变化，将安置原则调整为“落实安置补偿，用于基本保障，适度生活补贴，进入市场就业，”并在浦东新区进行了试点，上海市进一步将这一模式推广到全市，其具体做法是：（1）先保障。由征地单位负责落实安置补偿费用，主要用于解决征地劳动力的基本保障，由征地单位为征地劳动力一次性缴纳15年的基本保险和医疗保险，征地劳动力办理“农转非手续”。缴费标准可以按“城保”，也可选择“镇保”。（2）再补贴。对征地劳动力落实基本保障后，征地单位从安置补偿费用中再给予征地劳动力一次性生活补贴，以缓解征地劳动力“农转非”后不能马上就业的生活困难，补贴可在12个月到24个月的城镇低保标准之间选择。（3）市场就业。征地劳动力在落实基本社会保障，领取一次性生活补贴、户籍农转非之后，即成为城镇居民，纳入城镇就业、社会保障及社会救助管理，劳动保障部门为其发送《劳动手册》，提供就业培训、职业指导和职业介绍服务，帮助其通过市场实现就业。到2002年，上海市累计安置征地劳动力45万余人，历年来的征地养老保险人员累计16万人，做到了征地劳动力安置满意[4]。
苏州市的征地农民基本生活保障安置模式。苏州市是国家劳动保障部、国土资源部安置征地农民基本生活保障试点城市。 2004年苏州市出台了《苏州市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》，规定在合理计算征地补偿安置费的基础上，将被征地农民的安置费、土地补偿费等全部用于被征地农民的社会保障，将16周岁以上的被征地人员全部纳入基本生活保障体系，建立起包括养老、医疗、失业保险，享受最低生活保障、再就业优惠政策。具体做法按四个年龄段分别确定。对16周岁以下的人员，每人一次性领取不低于6000元的生活补助费，其就业后按新增劳动力进行管理，并参加城镇企业职工养老保险。对女性16周岁以上至35周岁，男性16周岁以上至45周岁的人员，纳入城镇社会保险体系。到达法定退休年龄按城镇企业职工基本养老保险规定享受待遇。对女性36周岁以上至54周岁，男性46周岁以上至59周岁人员，以实行基本生活保障的当月起至到达养老年龄时止，按月领取不低于160元的生活补助费；到达养老年龄按规定领取征地保养金。对女性55周岁以上，男性60周岁以上人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取不低于200元的征地保养金。
苏州市采取“土地换保障”方式，保证了征地工作平稳进行，也有效地维护了失地农民的权益。
上饶县建立失地农民社会保险制度的探索。上饶县近年来县城经济发展较快，县城规划区内的土地征用速度加快。为妥善解决失地农民利益保障问题，该县从2003年起建立失地农民养老保险制度。凡在县城规划区内年满16周岁的失地农民，办理“农转非”手续，均可参加失地农民基本养老保险，实行县级统筹。按照失地农民自己缴纳多少，政府筹额配套多少的原则，实行“低进低保、高进高保”，设立个人账户，个人缴费全部进入个人账户，缴费标准分四个档次，失地农民根据年龄可自行选择其中一档，一经选定不再变动。失地农民一次性缴纳一定数额的保险金，到达法定退休年龄就可享受每月150元至200元不等的养老保险待遇。目前，有3374名失地农民参加了养老保险，占失地农民总数的65%，已有491名失地农民享受了养老保险待遇。
从上海等地建立失地农民养老保险制度的实践看，建立失地农民养老保障制度，有以下经验和原则可以借鉴：
1、坚持政府主导、责任分担原则。建立社会保障制度是市场经济条件下政府的重要职责。我国的城市化是政府主导型的城市化，对农民来说，失去土地即意味着“失权”，失去了他们赖以生存和发展的物质基础，政府有责任为失地农民建立社会保障制度，以保障失地农民生存和发展的需要。政府要树立“以人为本”的执政理念，统筹城市化发展与解决失地农民保障问题，构建失地农民社会保障体系，切实承担起制定政策法规、落实国家财政供款、监管制度运行的职责，实行政府、集体和个人共同分担责任，才能在使失地农民的处境得以根本改善，城市化发展也才能顺利进行。
2、坚持统一要求与分类指导。建立失地农民养老保险制度，国家必须确立统一的政策框架与基本原则，在此前提下，兼顾地区发展不平衡，根据各地经济发展的情况分散决策，体现分类指导。制度的设计应是多层次、多形式的，以适应不同地区不同群体养老保障的需要。对发达地区、以及城市化水平较高的地区，可以按照规范的养老社会保险政策先行起步，在资金筹措、待遇支付方面的标准可高一些；对落后地区可循序渐进，资金筹措、待遇支付的标准可低一些，
3、坚持低进低保的原则。失地农民是低收入阶层，在缴费上必须确定低缴费原则，总体缴费率不能太高，在低缴费的前提下，适度确定保障待遇水平，以确保失地农民年老时的基本生活保障，待遇确定标准应高于当地城镇居民最低生活保障线的水平。
4、城乡制度相衔接的原则。失地农民养老保险与城镇养老保险制度应相互区别，体现各自的特殊性，又应在两种制度间保留衔接的通道，以便实现两种制度的衔接。应加强养老保险个人账户的建设，个人账户应成为跟其他社会保障制度对接的窗口。
三、失地农民养老保险制度构建及配套政策
（一）失地农民养老保险制度的构建
笔者认为，建立失地农民养老保险制度，应把握以下几个方面：
1、要正确把握失地农民养老保险制度的特点。
为保障工业化、城镇化的健康发展，维护被征地农民权益，其社会保障制度应具有以下特点：一是制度的强制性。为保证农民生活水平不降低，长远生计有保障，维护社会稳定，必须建立适合失地农民特点的社会保障制度，引导农民理性消费。二是制度的独立性。失地农民社会保障制度是建立在征地补偿基础上，保障资金主要来源于土地补偿费、安置补助费和土地出让金，与以就业为基础的城镇职工社会保障制度有着不同的制度基础和资金来源，因此不能简单地纳入城镇职工社会保障体系。三是制度的可衔接性。对失地农民而言，以“土地换保障”的方式为其建立社会保障制度，并不妨碍其就业后参加其他社会保险制度，对已经或可能就业并参加城镇社会保险制度的农民，可以实现制度衔接，进一步提高保障水平。四是待遇水平的可调性。失地农民为工业化、城镇化作出了重要贡献和牺牲，应在征地后继续通过可调整待遇的社会保障制度分享工业化、城镇化和现代化成果。五是制度具有一定的弹性。采取筹资标准、缴费方式、保障水平都具有一定弹性的个人账户制度模式，既有利于维护失地农民的社会保障制度权益，又有利于城乡社会保障制度的衔接。
2、失地农民养老保险制度模式的选择
失地农民养老保险制度要受失地农民的缴费能力、政府财力支持能力、地区经济发展不平衡、配套政策等因素的制约，因此，现阶段建立失地农民养老保险的理性选择是，在政府的主导下，建立多元化的制度，逐步解决失地农民的养老问题，待条件成熟后，再向城镇养老保障体系过渡。多元化的失地农民养老保险体系应该有四种形式。一是对条件比较好的地方，直接将失地农民纳入城镇养老保险体系，适合于经济较发达的地区；二是建立适合失地农民特点的养老保险，这个制度有别于城镇和农村的养老保险，与政府、集体和个人的承受能力相适应；三是进一步完善农村养老保险体系，对农保条件较好的地区，直接将失地农民纳入农保体系；四是建立失地农民的最低生活保障制度，给失地农民一定的生活补贴，适合于较落后的地区。
3、失地农民养老保险制度设计：
对失地农民养老保险制度可区别两种不同的情况，执行两种制度，由失地农民自行选择：
第一类：直接纳入城镇养老保险体系
对城市规划区内，经济发展较好的地方，失地农民实行户口“农转非”，纳入城镇养老保险体系。我省可参照对个体私营企业的低费率缴费政策。失地农民按当地上年度在岗职工社平工资的60%作为缴费基数，缴费比例按16%，其中集体经济较好的地方集体按8%缴纳养老保险费，并按缴费基数的8%建立个人账户。失地农民缴费满15年的，到达法定正常退休年龄（男年满60周岁、女年满55周岁），按城镇养老保险办法计发基本养老金待遇。
第二类：分年龄段一次性缴纳养老保险费
对失地农民根据不同的年龄段，实行不同类别的基本生活保障。从依法批准征地后，将被征地农民按年龄段划分为三类：第一类为16周岁以下；第二类为男16周岁至60周岁以下，女16周岁至55周岁以下；第三类为男60周岁以上、女55周岁以上。
（1）对第一类人员，按征地补偿规定一次性发给征地安置补助费。补助费的标准由各地根据的经济发展水平确定。当他们到达就业年龄，可作为城镇新生劳动力，按规定参加城镇劳动力的培训和就业，参加城镇职工的养老保险。
（2）对第二类人员，为劳动年龄段人员，实行一次性缴纳养老保险费，按当地经济发展水平、征地费用标准、基本生活保障费用等标准测算，分年龄段、分档一次性缴纳养老保险费，为其建立个人账户，失地农民缴费后到达法定退休年龄（男满60周岁、女满55周岁），可以按缴费的不同档次享受不同水平的养老金待遇，养老金水平应略高于城镇居民最低生活保障费标准。
对劳动年龄段中男45周岁以下、女40周岁以下的人员，如其在城镇就业或自愿参加城镇养老保险，也可按城镇养老保险办法继续缴纳养老保险费，其按失地农民养老保险的个人账户与按城镇职工养老保险的个人账户和缴费年限可以合并计算，缴费满15年达到法定退休年龄（男满60周岁、妇满55周岁）可办理退休手续，按城镇职工养老保险办法计发基本养老金。如未缴费满15年的，到达法定退休年龄时在失地农民养老保险办法上增发一定比例的养老金。
（3）对第三类人员，为养老人员，直接实行养老保障。按全省平均预期寿命和当地的具体保障水平确定缴费标准，缴费标准划分不同的缴费档次，设立相应的养老金待遇，由养老人员一次性缴足后直接享受养老保险待遇，保障对象享受的养老金待遇与其缴费水平挂钩，并与当地经济发展水平和承受能力相适应。
（4）与农村养老保险制度相衔接。对已参加了农村养老保险的失地农民，参加失地农民养老保险后，原农村养老保险个人账户，到达法定退休年龄后，其按农保办法计发的养老金可与失地农民养老保险办法计发的养老金合计享受，统一发放。
4、失地农民养老保险制度的资金筹集和积累模式：
失地农民养老保险制度资金应由政府、集体和个人三方共同出资，多渠道筹集。
政府财政投入。体现政府对失地农民生活所承担的公共责任，这块出资部分应不低于保障资金总额的30%，这块资金来源从土地出让金的留存部分和土地出让增值受益中提取、政府财政专项预算安排，建立失地农民养老保障制度的专项补贴基金。
乡村集体经济投入。对集体经济发展较好的地区，鼓励乡镇集体经济出资分担失地农民养老保险基金，集体承担部分不低于保障资金总额的40%，从集体提留的土地补偿费中列支。
个人缴费部分。总体上应实行低缴费原则，个人承担部分不低于保障资金总额30%，从征地安置补偿费中抵交。
失地农民养老保险基金实行完全积累式基金管理，社保经办机构必须为每个参保失地农民建立个人账户，个人账户中的资金完全归失地农民个人所有，并按同期银行利率计息，在未达到退休年龄前不得提前支取，国家给予相关的税收优惠政策。失地农民可以通过养老保险个人账户实现和城镇、农村养老保险的制度转换。
5、基金的监管和运营
建立失地农民养老保险基金，政府有关部门要加强对基金的监管和运营，失地农民养老保险可由各级社会保险经办机构管理。失地农民养老保险基金纳入财政专户管理，资金应由当地国土资源部门在征地费用拨付过程中免费统一办理，及时足额转入基金专户中。失地农民养老保险基金实行收支两条线，单独建账，专款专用，不得转借、挪用或截留、挤占。建立基金监督和管理机制，确保失地农民养老保险基金安全和保值增值，基金不能投入股市，可以尝试投向省内重大工程、大型基础设施建设项目，以期取得较高的回报率，实现基金的保值增值。政府应充当担保人、监护人的角色，承担投资亏损或贬值风险。
（二）配套的政策措施
1、完善征地补偿政策。要改革征地制度，完善征地程序，提高征地补偿标准，为解决失地农民的社会保障预留必要的政策空间。要根据被征土地的原有收益、未来用途、区位、质量、供求关系等综合因素，结合当地城镇居民社会保障水平和被征地农民未来生存发展的实际需要，制定评估办法，合理确定征地补偿标准，将解决被征地农民社会保障问题作为征地的前置条件，社会保障问题不落实，补偿资金不到位的不能启动征地程序。
2、配套的财政税收政策。制定免征失地农民农业税政策，制定对失地农民养老保险缴费的税收减免政策，免除养老保险基金的利息税，以及其他的财税支付方案。完善现行征地税费制度，设立不动产税、增产土地增值税。改革现行建设项目投资概算制度，提高征地费用在建设项目投资的比例。
3、加大政府财政投入。设立失地农民社会保障制度专项基金：政府承担支付发款，纳入政府财政预算；从政府土地出让金净收益中提取10~30%的资金，从土地储备增值收益中提取10%以上的收益，政府出资的资金必须率先到位。体现国家或政府对被征地农民社会保障制度建设所承担的公共财政责任，包括失地农民社保机构的管理及运行所需经费拨款、对失地农民参加养老保险的专项补贴拨款、承担失地提高待遇标准所需支出。
4、完善“农转非”政策。对已征地失去土地的农民，在城市规划区范围内，有关部门要及时为他们办“农转非”手续，将他们纳入城市居民生活范围，在就业、住房、子女入学等问题提供方便，加快撤村建居，加快城中村的社区化建设。
5、健全地方党政干部政绩考核体系。在发展地方经济的同时，要把保护失地农民的基本生活、就业和社会保障权益、合理利用土地、保护耕地作为考核内容和指标，从内在机制上避免政府和部门片面追求经济增长率，搞形象工程，防止乱占滥用耕地，侵害失地农民的社会保障权益。
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