社会福利“社区化”带来了什么问题？

        一个领800元月社会养老保险的老人，当他（她）不能做饭、打理自己日常居家卫生，他就需要有人帮忙，而经济上他又不能承担市场价格的服务——雇保姆时，那么谁来为老人帮忙呢？2001年，“星光计划”的实施，使社区居委会直接为有需要的老人提供“日间照料”的服务，具备了一定的硬件条件。

        然而谁来完成服务？谁来支付服务的费用？谁来评估服务？令居委会产生了巨大困惑：老年活动中心怎样运做？“日间照料室”服务有谁来做？星光老年之家的服务资源由谁提供？“社区照顾”使社区服务功能的问题突现出来。

        在北京以至于全国的城市，“星光老年之家” 建成后，“日间照料室”，由于没有后续的资金实施服务而普遍出现了空置现象，使一些社区居民委员会不得不将“日间照料室”改为它用。对街道和社区来说，一种立足于社区居委会的社会服务体系的框架如何搭建，其资源怎样整合，怎样运做，是问题的核心。

        社区能承载“星光老人之家”的服务功能吗？

        从体制因袭的传统上看，街道办事处的责任是实施社会管理和对政府政务负责下达，社区居委会的责任是将来自上级的政务落实，因此，街道办事处的责任不是专业服务的管理，社区居委会也不必具备专业服务的功能。从街道办事处到社区居委会，都是在延伸政府的社会管理职能，而不是专业化的服务职能。由此可以看到：“星光计划”实施后，“星光老年之家”及“日间照料室”服务的缺失造成对社区现有功能——有管理缺服务的一种挑战：它的存在令社区要有直接“服务”的功能，令街道办事处要有对服务直接“管理”的功能。“日间照料室”作为实施社会服务的公共福利设施在社区出现，要求社区在体制上对原来“三级管理（市、区、街道办事处）四级落实（居委会）”的管理功能要有突破。

        “社会化养老”令社区居委会一级要完成政府政务的落实与满足社区老年人服务需求的落实，社区现有的条件能否承载这个功能？今天，众多的社区居委会一级缺乏服务的落实基本条件，将老年人的“日间照料室”搞成同“老年人活动中心”相类似的形式，这样的做法就是在社区现有的政务落实的功能框架内做文章；如果要求社区居委会通过星光老人之家“日间照料室”的平台为有困难的老年人提供照顾服务，那么社区就要有相应的职能部门与人员，承担服务和对服务管理的职能。这在组织上要突破社区现有的职能架构，社区要有完成老人服务的专业服务机构。这就是说，在社区，像“日间照料室”这样的“社区照顾”，仅仅依赖居民委员会的工作人员和社区的志愿服务完成服务的落实是有困难的，几乎是不能长久坚持的。“星光老人之家”的活动以及老年人“日间照料室”的服务必须在建立服务与管理规范，并由专业人员指导下进行规范的服务，可以根据需求者经济状况，以非赢利的运做方式进行。

        社区要突破现在“有管理、缺服务”（指针对老年人或青少年的社会工作专业服务）的现状，就需要整合服务资源：要有必要的政府财政投入作为服务资金维持日常运转，同时要通过政策对以非赢利方式提供服务的组织给予免税的政策保护；要对承担服务的工作人员和服务管理者进行培训，并对服务质量进行定期的评估；要在服务对象的家庭、邻居发展起互动的志愿服务，形成邻舍之间能够在彼此信任的基础上，建立志愿支持服务，这种服务对空巢独居老人或独生子女的老人尤其必要。

        目前，我国城市街道一级的“社区服务中心”为老年人提供的机构养老服务，在财政上基本上是自收自支的性质，没有来自政府的财力支持，而立足于社区居委会一级的“星光老年之家”的服务，是一个没有后续服务资金的工程。包含上述两级服务的“社区照顾”，在实施上都需要来自地方财政的支持，缺乏资金支持的社区老年人福利服务是难以持续的。无论是“星光老人之家”的一般性活动的组织，还是“日间照料室”的服务与管理，所体现的是“社会化养老”意义上的“社区照顾”。在没有政府福利服务支付的情况下，社区居委会一级要发展对老年人进行适宜“社区照顾” 的服务方式，社区就需要将现有的各类资源加以整合。

        “星光老人之家”的出路何在？

        当前，在尚未形成中央财政对福利服务的承担（即政府花钱买服务）的情况下，社区福利服务就需要整合地方政府-街道-社区的各类可以运用于服务资源；同时，在服务的组织与架构上要能够把条（老龄工作委员会、共青团）上的问题与块（地方政府和街道）上的管理结合起来，以问题为本条块结合，开拓社区老年和青少年社会工作专业服务。

        目前，基层社区可以被整合的服务资源大致可以分为两类，一类是在服务中可以发展的潜在资源，包括：服务对象的家庭成员与亲属提供的服务、社区志愿者的服务。前者是我们始终倡导的家庭养老。在城市，有条件家庭的老人服务既可以通过市场上去购买个人化服务，也可以通过子女的帮助实现家庭养老。而后者——志愿者服务，则是目前基层社区需要在社区居民中发积极开拓的服务资源。过去，我们将志愿者服务广泛运用于公益性活动，而缺乏在社区邻里之间倡导针对老年人的志愿者服务。社区需要在各类活动中，慢慢地建构起居民彼此之间普遍的接受与认同，并形成自己的社区文化。社区居民对居住社区的归属感，是建立在邻里之间的信任与深度沟通基础之上；社区居民邻里之间的守望相助，完全是在彼此信任与友情的基础上自然而然地发展出来的，这样守望相助，就是社区未来将要发展的志愿者服务。这种志愿者服务不是外在于受助者的、被指派的服务，而是居民之间自觉自愿的为邻舍提供帮助与服务。

        在社区，另一类可以直接用于服务的资源包括：街办或居办赢利性社区服务组织的税收，社区赢利性服务组织的赢利补贴，和服务对象支付的最基本的服务费用。第二类资源中，按照政府有关的社会政策规定，街办或居办赢利性社区服务组织的税收不交国库，由街道办事处负责管理，该项税收原则上要返回社区，用于社区服务。这类可以用于社区老年人和青少年服务的资源，由于地区差极大，资源就不均衡。资源少的地方甚至根本不能支持社区福利服务，就需要发展赢利性服务，同时还需要来自地方财政的补贴；资源多的地方，就可以形成区域性的社区福利。长期以来，这部分由街道办事处负责掌管的资源，在返回社区如何使用上，缺乏必要的交代和问责，有些地方这一资源成了管理的机动开支。因此，行政部门在组织与管理上，对街办或居办赢利性社区服务组织税收的使用进行有效的监管，要责成地方人民代表大会和居民代表大会检查该项税收的使用与落实，向街道-社区管理部门问责。显然，在制度上要求管理部门和地方人民代表大会通过检查该项政策法规的落实，来保证这类资源能够完全用于社区福利服务，是地方政府的责任。

        从上面的分析中我们看到，社区福利服务的资源不是完全缺位的，星光老人之家作为社会福利社区化的一个平台，街道办事处可以聘请社会工作专业人员，建立街道一级对服务的管理与监督的架构，基层社区可以配一个专业社会工作人员，聘请一个半日制的下岗人员做服务，还可以组织健康的中老年人志愿服务队伍做支持。星光老人之家的服务实施，可以根据具体街道-社区老年人的服务需求，利用现有的资源，运用社会工作专业手法实施日间照料等老年人“社区照顾”的服务，使专业的服务与社区需求之间的契合呈现，以达到解决和回应问题的效果。

    （作者单位：北京工业大学人文社科学院社会工作系副教授及系主任）

    (本文摘自：《社区》杂志 )