随着农村基层民主政治建设的普遍开展，农村的政治、经济和社会生活等各个方面都发生了复杂而深刻的变化。在这种大背景下，党群关系出现了新的格局，同时也面临着一些新矛盾、新问题。充分认识和把握党群关系的新格局，研究和解决村民自治条件下党群关系方面的新问题，对于探索和推进党在农村的领导方式和执政方式的改革，全面加强党的基层组织执政能力建设具有重大的现实意义。

        农村基层民主政治建设使农村党群关系出现了新的格局

        实行村民自治以后，农村基层民主建设有了很大的发展，党群关系的格局也随之发生了重大变化。这种变化主要体现在以下三个方面：

        第一，农村党组织的领导从过去的包揽一切、单向直接管理，发展为总揽全局、间接领导，在党群关系上，出现了较为融洽的“双向互动”的新格局。

        过去，农村党组织对村级事务实行“一揽子”统包的领导方式。

        党组织和群众的关系是一种单向的管理与被管理的关系。在这样的单向关系中，党组织直接面对群众，党群关系缺少中间环节。如果党支部成员素质不高，很容易造成党群关系紧张。实行规范的村民自治后，党群关系从党组织领导一切转变为党组织依法领导和支持村民实行自治，大量的村级事务由村民自己管理。党组织从农村各种矛盾中“解脱”出来，可以集中精力想大事，谋全局。党组织和群众的关系由过去的“单向管理、直接对应”转向“双向互动、根本一致”。党和群众之间的血肉联系真正具有了制度保障。

        第二，村级权力运行格局从过去的党政不分、以党代政逐步向党

        支部和村委会功能分立、各司其职转变，出现了既有党组织的核心领导和相应权威，又有村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利与自由的新格局。

        随着农村基层民主政治建设的不断深入，党的工作内容发生了重大转变，从“为民作主”转变成“由民作主”。在“为民作主”时期，村内“党政不分”，党组织统管一切；在“由民作主”的情况下，村级权力运行格局发生了重大变化，村党组织与村委会职责分立，功能契合，开始形成运转良好的工作机制。

        第三，党群关系的改善已经成为农村基层民主政治不断发展的一种客观的需要。在一些村民自治较为规范的农村，出现了党支部主动深入群众、服务群众，真正代表群众切身利益的新局面。

        通过对农村大量的党群矛盾、干群矛盾的分析可以看出，尽管造成一些地方农村党群之间、干群之间关系紧张的原因是多方面的，但一些农村党组织不能正确行使自己的职能，起不到应有作用，一些干部不能正确行使手中的权力，是矛盾的主要因素，因而这也是改善党群关系的主要方向。村民自治的实行和不断深入，使广大农村出现了党组织通过大量地做群众工作来发挥领导核心作用的良好局面，出现了通过积极地主动地深入群众，倾听群众呼声，了解群众疾苦，想群众之所想，急群众之所急的局面，出现了通过组织群众、宣传群众、教育群众、发动群众来实现党对群众的领导的局面。

        村民自治条件下党群关系面临的新课题

        一些农村在村民自治条件下党群关系出现的崭新格局，客观上为改善党群关系提供了一种制度选择和较好的示范作用，但还没有成为大多数农村的自觉实践，还不具有广泛性和普遍性。而在不少地方的实际工作中，党群关系还存在一些热点难点问题亟待解决。一是党支部与村委会之间的关系没有理顺，两者之间矛盾不断，甚至互相对立，各行其是，使村里的工作陷入瘫痪。二是村级党组织的权威性受到挑战。在村民自治下，村民的民主意识大大增强，参与村务的积极性不断提高，农村党支部在实际工作中面临着一个如何不断重新获得领导权威的问题。

        上述问题的存在使村民自治条件下党群关系的进一步改善面临着诸多新课题：

        第一，如何实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

        在农村落实“三者有机统一”，要在提高农村基层党组织的民主意识和法制意识的基础上，进一步加强制度建设，从根本上建立起一套既适应村民自治又能实现党的领导的具体工作机制、工作模式。

        第二，如何既能保证人民当家作主、充分行使民主权利，又能保持农村社会稳定、经济发展、政治安定，不至于造成“大起大落”，影响农村发展。目前，农民对集体的依赖远不如以前那么明显和严重，一些村民的集体观念相对淡薄，有的不能正确对待自己的民主权利，甚至把行使民主权利与服从党的领导对立起来，割裂开来。这种状况不利于党群关系的改善，制约了村民自治的顺利推进，也不利于农村的发展和稳定。如何在村民自治条件下充分发挥党的领导作用，引导好、教育好、组织好广大农民群众正确行使自己的民主权利，切实保障村民自治顺利进行，是村民自治下党群关系面临的又一重大现实课题。

        第三，如何从体制和机制上理顺党支部与村委会之间的关系，使二者在一定的体制内协调一致。在村民自治条件下，党支部与村委会之间领导与被领导关系是明确的，党支部的领导核心地位和村委会的地位都有明文规定。二者之间领导与被领导关系之所以没有理顺，关键在于没能建立起有效的体制和机制。如果像现在一些地方所做的那样，只围绕“职能权限”的划分来理顺二者之间关系，往往会陷入“非此即彼”的怪圈，并不能从根本上解决这一问题。如何建立新的工作机制，把二者的领导与被领导关系纳入一定的体制内，探索具有普遍适用价值的制度安排，是当前改善农村党群关系的一个重大课题。

        村民自治条件下改善党群关系需要新思路

        村民自治条件下党群关系的改善是一个系统工程，既要把加强党员的党性修养，提高党员素质和基层党组织的凝聚力和战斗力作为一项基础性工程，也要着力于提高广大村民的素质。但更为关键的是要把党群关系放在村民自治的平台上和框架内加以考虑，重点从制度上提出新的对策，防止“穿新鞋走老路”。

        当前在村民自治实践中，为解决党群关系问题，各地都进行了有益的探索，出了一些经验，取得了一定的成效。其中最有影响力的措施有以下三种：

        一是“两票制”。其基本含义是，选举党支部书记和支部成员时，先由全村有选举权的村民对村内党员投信任票，获得50%以上信任票的党员才有资格被确定为支部委员的候选人。然后再召开村党员大会，通过党内选举程序对候选人投选举票，选举产生村党支部委员会。

        二是“一肩挑”。就是村支书、村主任由一人来兼任。作为“一肩挑”的配套措施，还可以实行两委成员交叉任职，即支部成员可以兼任村委会成员，反之亦然。

        三是“一制三化”。所谓“一制”，就是党支部领导下的村民自治运行机制；“三化”，即工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化。

        总的来说，以上几项措施都发挥了一定的作用，解决了部分问题。

        但从根本上讲，以上三种措施，有的是党内选举方法的一种改进，有的是对原有措施的一种修补，但大多是“遇到问题才去想对策”，往往在实施一段时间后，又会出现许多新问题。因此，有必要从制度设计入手，对村民自治下的党群关系做整体安排，提出搞好农村党群关系的“治本之策”。

        农村党群关系制度的设计总体上应该体现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的原则。具体而言，还应把握这样一些原则：一是党群关系的制度设计应该把坚持村民自治的方向作为立足点。村民自治是我国人民当家作主的政治制度的重要组成部分，是农民群众行使民主权利、维护自身利益的有效形式，已经成为不可逆转的趋势。二是把农村党组织的领导核心作用纳入村民自治的体系。农村党组织不应像以往那样独立于自治体系之外，而是应该在村民自治的平台上来发挥其领导核心作用，直接成为自治机制中的一个组成要素。三是既要考虑民主发展的需要，也要保持农村经济社会的稳定和发展。

        这种制度设计的具体内容：调整村治结构，使村民代表会议由虚变实，变成村民大会闭会期间代行村民大会职能的常设机构。具体而言，经村民会议授权后，村民代表会议在村治中代行村民大会的权力，具有相当于村民大会的地位，对村务公开范围内的村务工作具有最终决定权。村民代表会议要定时召开，以决定村里的重大事务。村民代表会议也可以临时召开，就党支部或村委会提出的议案进行讨论和表决。村民代表会议由全体党员、村民代表和村理财小组和监督小组成员共同组成，具有最广泛的代表性。村民代表会议设立主席，由村党支部书记通过“两票制”选举办法出任村民代表会议的主席，负责召集和主持村民代表会议。这样一来可以形成如下村治结构框架：党支部是领导核心，村民代表会议是决策、监督机构，村委会是村务管理的执行机构，执行村民代表会议的决策。

        新的制度设计的关键：把村民代表会议当作是村民事务的最权威的决策机构和村务监督机构，村民委员会是独立行使村务管理权的执行机构，包括村党支部在内的所有村级组织都必须按照法律制度参与自治过程，村党支部通过宣传、引导群众和党员的带头作用，在村民代表会议中发挥组织优势，使党组织的意图通过村民代表会议变成决策。

        这种制度设计的实质和特点：使村民成为村庄的真正主人。村民事务的决策权既不直接归属村党支部，也不归属村委会，而是通过村民代表会议的形式归属全体村民，从而实现党领导下的充满生机和活力的村民自治制度。这样一来，村党支部由过去直接管财管物的行政式和事务性领导转变到谋全局、把方向、管民心上来。党支部可以通过村民代表会议这个载体，对村委会实施领导。同时，把应该由村委会管理的事权还给了村委会。村委会根据村民代表会议的决议对村务实施管理。党支部不能对具体的事务进行干涉。这样，既减少了党支部和村委会之间直接发生冲突的可能性，做到了还权于民，又通过强化党支部对村民代表会议的领导，巩固了党支部的领导核心地位。

        充分发挥村民代表会议的作用，使村民的民主权利有了一个制度保障。把村民自治工作纳入了法制化、制度化、规范化轨道，克服了村治工作中的随意性。通过建立各组织的工作规则，明确各自职责和办事程序，使村务管理有章可循、规范有序。在议事环节上，强调民主，防止个人说了算；在日常工作中，强调村委会依法行使职权，独立负责开展工作，尽量减少党支部与村委会的职权交叉重叠；在监督方面，党支部和村委会分工明确，监督有力，防止暗箱操作。这样，各司其职，各负其责，在法制框架内规范运行，就可以形成稳定、可靠的农村治理机制，为农村的长治久安奠定一个良好的基础。

        （本文系河北省2004年度党建研究重点课题）课题组

        注：此文摘自2005年4月4日《河北日报》理论版