长沙市来福区城区面积40平方公里，常住城区人口34万流动人口13万多，下辖10个街道，100个社区居委会，其中城区社区75个，“村改居”25个。自2003年第五次社区居委会换届选举起，大多数城区社区实行了社区党组织和社区居委会领导下的居民自治与社区服务有机统一的“一会五站”（个别社区为“一会六站”）即在社区党组织和社区居委会下设党建服务站、计生服务站、综合治理服务站、“两保”服务站、城管和爱卫服务站的社区治理模式——“开福模式”。这一模式通过3年多的运行。取得了很大的成功，较好地化解了关于社区居委会定位的困惑及其工作上的左右摇摆，推动了和谐社区的创建，赢得了社会各界的广泛好评。

 一、“开福模式”的提出

    2001年，全区完成了157个居委会合并改制为社区居委会的工作。居委会改制为社区后，地域扩大了，人口增多了，但体制机制基本上仍是沿用原居委会的一套，即社区居委会成员同为社区工作者，按照分工，各管一项或多项。随着国家改革开放的深入、政府部分职能的下移、大量的“单位人”转变为“社区人”、农村人口大量涌入城市等，社区的工作量数倍增加，社区的地位和作用显著提高和加大，原有居委会的体制机制日渐暴露出不相适应的诸多问题，其中，最突出的矛盾有两个：

    其一，人手严重不足与社区事务繁重的矛盾。《居组法》规定：“居民委员会由主任、副主任和委员共五至九人组成。”而实际上，区、街道和社区为了压缩人头经费，降低社区运转成本，在社区居委会成员职数的安排上实际就低不就高，绝大多数社区为5人。一个社区居委会的工作有多少呢？多的统计为163项，最少的也有137项。这些工作务中，80%以上是协助政府完成的工作。5个人要做好这100多项工作实在是强人所难。因为人手少，许多工作特别是社区服务不到位，久而久之，居民群众生出不少意见；同时，社区干部不得不加班加点。据统计，全区社区的社支两委成员，人均年工作超过了290个，最多的达310个。

    其二，居民自治与社区居委会行政化倾向的矛盾。《居组法》规定，社区居委会为群众性自治组织，搞好自治事务乃是第一要务。然而，社区居委会成员整天围着个项行政工作及名目繁多的达标检查忙得团团转，无暇顾及自治事务。一方面，法律强调自治；另一方面，社区居委会又忙于行政任务，这就构居了矛盾，并且， 这种矛盾还有加剧的趋势。

    面对矛盾，开福区民政局因难而上，在居委、区政府的大力支持下，一是学习和比较了全国全省有代表性的一些社区治理模式，如“选聘会离”、“议行分设”等，既看到了这些模式的长处和优点，又看到了其中的缺陷。二是认真总结和完善了区内通泰、新河等街道敢为人先，率先在2000年第四次社区居委会换届选举时，就实行社区体制机制改革，即实行社区居委会下设工作站的经验。

    路是人走出来的。区民政局与街道、社区的同志一道，多方调研，多次研究，在制度设计上，既防止把社区居委会行政化，变成“官方机构”，又防止把社区居委会边缘化，变成“清谈机构”，数次修改设计方案。在工作方法和步骤上，“摸着石头过河”，先行试点，逐步推广，一步步建立和完善了有自身特点的社区治理模式——“开福模式”。

    二、“开福模式”的构建

    “开福模式”可表述为“一会五站”，其核心是社区党组织和社区居委会领导下的居民自治与社区服务的有机统一。区、街道和社区是通过“选”、“聘”、整合社区资源、强化领导等途径来构建“开福模式”的。

    （一） 通过直接先举，实现社区居委会成员居民化、义务化，在组织体系上和总体上实现社会居委会成员与社区工作者的分离，确保社区居委会与主要精力抓好自治。

    区民政局认为，社区居委会作为居民的“头”，最重要的是创设条件，让社区居委会成员从繁琐的行政事务中解脱出来，以主要精力思考和办好自治事务。为此，他们创造性地提出了社区居委会成员居民化、义务化的原则，并将这一原则贯彻到社区居委会成员的构成上。2003年换届选举这么做了，2006年换届举行了大面积推广，通泰、新河两个街道的19个社区居委会成员总数为114人，除19个社区居委会主任在社区拿工资外，其余95名一般成员全部为不拿工资的驻社区单位领导和社区居民（当选为委员同时应骋为社区工作专干的拿专干工资。两个街道19个社区居委会一般人员中属此种情况的共13人）。

    社区党组织的选举，同样坚持居民化、义务化的原则。2006年社区党组织换届选举，通泰、新河19个社区的党支部（党委、总支）委员长会成员共76名，除7名专职书记外，其他69名一般党组织成员全部为不拿工资的驻社区单位和居民中的党员（当选为委员同时应聘为社区工作专干的拿专干工资。两个街道19个社区党组织一般成员中属此种情况的共4人）。

    （二） 通过招聘雇佣社区工作专干和整合社区资源，建立社区服务体系。

    社区服务是社区建设的出发点和落角点。为了建立一个比较完备的社区服务体系，全区上下做了两件大事：一是招募社区工作专干。区里出政策。招募对象对面全社会，当先的社区党组织和社区居委会成员变可参与竟聘。招募的程序由街道同一命题、统一笔试、分别面试、择优录用，然后跟据各社区的需要，分配当各社区使用和管理。各社区以社区工作专干为骨干，分门别类建立服务站。二是整合社区资源。全区社区普遍下设了如老年协会、关协、妇联、调解、计生、治安保卫、公共卫生等委员会，还有中介组织和众多的社区志愿者。社区将这些群众组织和志愿者分别纳入相应的服务站，如计生协会参与社区计生服务站工作，调解委员会参与社区综治服务站工作等，从而开成了社区服务的强大合力。各服务站既承接和办理上级政府和街道办事处下达的行政工作任务，当好“政府的腿”，又面向全体居民服务，目前，各社区雇佣的专干并设立了服务站有：

    党建专干及党建服务站：雇请党建专干1名，建立党建服务站。其职责是按照上级党委的指示和社区党组织的安排，承办社区党建工作，抓好党建联络站、党联度会议和流动党员的服务与管理。

    计生专干及计生服务站：雇请计生专干1名，建立计生服务站。其职责是贯彻执行党行国家的计划生育工作方针政策，做好本社区的计生工作，为会社区所有长住和外来人口的育龄妇女提供优质服务。

    “两保”专干及“两保”服务站：雇请“两保”专干1——2名，建立社区“两保”服务站。其职责是根据区政府和街道办事处的要求及社区实际，做好社区居民的社会保障、低保、贫困人口救助、大病救助、就业再就业等项工作。

    综治专干及综治服务站：雇请综合专干1名，建立综合治理服务站。其职责是调解居民纠纷、管理流动人口、禁毒、两劳回归人员帮教、消防、安会生产、治安巡道、殡葬改革等。

    城管和爱卫专干及城管和爱卫服务站：雇请城管和管卫专干1名，建立城管和爱卫服务站。其职责是协助区、街城管、爱卫部门做好本社区的城市管理和爱国卫生工作。

    开福区的部分社区还建立了文体服务站，聘请志愿者为专干，活跃社区文化生活。社区有了这“五站”（“六站”）之后， 使社区服务的动作十分便捷和活跃。

    （三） 加强社区党组织和社区居委会对各服务站的统一领导。

    调查中我们感到，“开福模式的最大特点，就在于社区党组织和社区居委会对各服务站实行统一领导和管理。开福区民政局的同志有一个形象的比喻：社区党组织和社区居会是“脑”，各服务站是社区党组织和社区居委会的“手”，“手”听从“脑”的指挥。为了坚持统一领导，社区牢牢掌握了“两权一运作”：

    一是社区党组织和社区居委会对各服务站的决定权。这既是强化自治的要求，也是加强社区服务的需要。

    二是雇佣人员去留的决定权。对雇佣人员，由社区和雇佣人员签定劳动合同。对不履行职责、工作不负责的聘用人员，社区有权随时解聘。社区对雇佣者同为这区党组织或社区居委会成员的一视同仁，当被终止劳动合同时，则失去岗位工资，保留原党组织或社区居委会成员职务；若不称职，则启动罢免程序，予以罢免。

    三是统一动作。好的体制需要好的动作。“开福模式“的动作是：社区党组织和社区居委会根据区政府、街道一个时期（如一个月）的中心工作和社区居民的普遍要求，提出工作计划，交各服务站实施：区政府、街道临时布置的工作任务可直接通知相关服务站，由各服务站在报告社区的同时组织实施，必要时有社区统一组织力量共同完成。 社区定期不定期对各服务站的工作进行考核和讲评。

    三、“开福模式”的意义

    “开福模式”通过3年多动作，已经和正在显现出明显的优越性和可行性。

    1． 这一模式有效避免了社区居委会边缘化和行政化两者倾向，维护了《宪法》确立了社区居委会的法律地位。《宪法》将城市居委会和农村居委会的规定，放在第三章“国家机构”的第五节“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”的最后一条即第一百一十一条。这一规定表明，社区居委会是群众性自治组织，但绝不同于其他具有自治性质的社团组织，如社会科学联合会、哲学学会等，也不同于按性别（如妇联）、年龄（如青年组织、少儿组织）、职业（如工会）等建立群团组织。社区居委会是国家政权在城市的基础。对社区居委会，既要坚持自治性质防止行政化：又不能以反对行政化为名，使社区居委会变成有名无实或名不副实的“空中楼阁”，将其边缘化。我们认为，“开福模式”从制度设计到实践，充分体现了《宪法》对社区居委会的定位，加强了社区居委会的权威，巩固和发展了国家政权的基础。

    2． 实现了自治与服务的有机统一。

    （1） 强化了自治。这种强化的力理来自两个方面：第一，社区居委会成员的居民化、义务化的构成。这一构成，一是因驻社区单位领导、私营企业家、优秀居民的当选，大大提升了社区居委会的整体素质、议事决策能力和凝聚力。长沙市第五自来水厂总经理邹化超参与2006个第六届三角洲社区居委会竞选，面对近2000选民代表竞选演说，给选民带来了极大的惊奇、振奋与欣喜，说：“这样的人当选，我们的社区就更有希望了”。二是使社区居委会成员更具群众性、代表性，更能反映社情民意。三是他们不拿报酬，不需要看任何人的脸色行事，从而对社区事务敢说敢管。四是绝大多数居委会成员不兼社区专干之职，他们有时间有精力抓好社区自治事务。第二，社区居委会握有社区资源包括政府购买的社区服务的处置权和对社区雇佣人员的监督、管理的权力。这十分有利于将社区居民大会、居民代表会议自主决策的事项落到实处。

    （2） 优化了服务。社区服务需要要资源。现阶段，社区能够提供服务居民的资源绝大多数是政府购买的。“开福模式”的优势在于，一是通过自治实现民主决策、民主管理和民主监督，能够更合理更有效地分配和使用政府分共服务的资源，避免优亲厚友、暗箱操作等弊端。二是有利于培养锻炼一支思维好业务精的社区工作者队伍，通过这次专业化的队伍更好地服务于居民。

    （3） 使居民自治与社区服务相互促进，相得益彰。一方面，通过自治而反映居民的诉求，为社区提供了依据，开辟了道路；另一方面，良好的社区服务，满足了居民的需要，使居民更加拥护和参与自治，使自治有了更广泛的群众基础。

    3． 整合了社区资源。一是整合了社区各协会、中介组织、志愿者等资源，使它们溶入社区服务和整个社区建设中。二是整合了驻社区单位的资源。驻社区单位的文体设施很多且利用率不高。一旦驻社区单位的领导当选居委会成员后，开放其公开设施就变得顺利了。同时，增强了驻这区单位对社区的认同感，共驻共建机制发挥了更大的作用，有钱出钱、有力出力、共建社区成为一种普遍现象。幸福桥社区的办公用房，即是长沙县驻长沙市办事处领导当选社区居委会委员后无偿提供的。寿星街社区私营企业家黄伟希把担任社区居委会委员一职看得很重，每个星期都要到社区居委会汇报情况、领受任务，并表示，他的企业一定要安排下岗失业人员、为社区建设做出自己的贡献。

    4． 节省了社区动转成本。开福区街道办事处的干部普遍反映：“开福模式”多了做事的，少了拿钱的。我们为“开福模式”算了一笔经济账：实行这一模式前，凡社支两委成员都拿工资（或补贴）平均一个社区为8人，虽之少量非规范聘用人员，一个社区拿工资的总人数在10人左右。实行这一模式后，做社区工作的人员增加了，而在社区拿工资的只有书记、主任和5——7名社区工作专干，拿工资的总人数与过去相当，但新模式所产生的社区效益去是旧模式无可比似的。